薑洪
   姚雯/漫畫
  四年前,山東省濱州市一村民孟某在自家承包的責任田裡蓋了雞舍養殖土雞,兩側栽植了白楊樹。後來徵地涉及該責任田,濱州市高新區將雞舍認定為違法建築,於今年2月送達責令限期拆除決定書。孟某提出行政覆議,濱州市政府審理時認為,高新區未提交作出決定的證據材料,應視為行政行為沒有證據,違反法定程序,決定依法撤銷責令限期拆除決定書。
  老百姓與行政機關發生爭議,除了花錢到法院打官司,還有沒有其他途徑?除了信訪,還有沒有更高效的渠道?這一案例給出了答案:行政覆議。
  從1991年1月國務院行政覆議條例實施到1999年10月行政覆議法施行,再到2007年8月行政覆議法實施條例的實施,我國行政覆議制度不斷細化和完善。
  20多年過去了,隨著改革進入攻堅期,行政覆議體制日益呈現出與新形勢、新任務不相適應的一面。行政覆議法執法情況如何,有必要進行認真審視。
  行政覆議減壓閥作用日漸強化
  行政覆議是以法律形式建立的行政機關內部的監督和糾錯機制,被稱為官民爭議的“減壓閥”。與行政訴訟相比,二者的相同點都是“民告官”,區別在於覆議是行政機關內部糾錯監督,而訴訟是審判機關對行政部門的監督。行政訴訟一審周期三個月,覆議只需兩個月;訴訟需要費用,覆議免費;訴訟對抗激烈,覆議較為靈活。
  正是由於具有這些優勢,行政覆議從建立起影響力不斷擴大。據統計,到2013年,全國各級行政覆議機關共收到行政覆議申請112萬件,其中受理101萬件,審結92萬件,行政覆議綜合糾錯率約為35%。從申請覆議的內容來看,與群眾利益相關的交通管理、治安處罰、徵地拆遷、社會保障等方面的案件占較大比例。
  那麼,行政覆議法實施中遇到了哪些新問題?2013年9月上旬至10月中旬,全國人大常委會行政覆議法執法檢查組分6個小組,分赴遼寧、上海、黑龍江、寧夏、山東、貴州等6省(區、市)開展檢查,並委托內蒙古、江蘇、重慶等9省(區、市)人大常委會對本行政區域內行政覆議法的實施情況進行檢查。這是行政覆議法實施以來,全國人大常委會首次對該法實施情況進行檢查。
  2013年12月,十二屆全國人大常委會第六次會議期間,執法檢查組向常委會作了檢查行政覆議法實施情況的報告,常委會進行了審議。執法檢查報告認為,國務院和地方各級政府重視行政覆議法的實施,把行政覆議作為化解行政爭議、維護社會穩定、轉變政府職能、推進依法行政的重要工作來抓,擺上議事日程,精心組織實施,取得了明顯成效。
  據介紹,為解決行政覆議資源配置不合理、社會公信力不高、權威性不夠等問題,自2008年起,國務院法制辦開始推動以案件審理權限相對集中、吸收外部力量參與案件審查為主要內容的行政覆議委員會試點工作,目前已有24個省(區、市)的190多個市、縣開展試點。對行政覆議案件通過聽證方式進行審理、廣泛運用調解和解方式結案、覆議決定書網上公開制度等探索,提升了行政覆議的公信力。
  行政覆議法貫徹實施存在四方面困難和問題
  成績是一個方面,從這次執法檢查的情況看,行政覆議法的貫徹實施還存在不少困難和問題。
  行政覆議的公眾知曉率和信任度不高。由於行政覆議法宣傳的廣度和深度不夠,群眾遇到行政糾紛時願意選擇行政覆議維權的人不多,進入覆議渠道的行政爭議總量較少,多數省市進入信訪渠道的行政爭議數量比進入覆議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍,呈現“大信訪,小覆議”的格局。行政覆議作為“方便、快捷、免費”的規範化行政糾紛解決機制,其作用遠未得到充分發揮。
  行政覆議辦案質量和效率有待提升。當事人在覆議後提起訴訟或者信訪的比例偏高;行政覆議辦案效率不高,延期辦理現象較為多見;行政覆議決定書缺乏論證和說理,難以令當事人信服;對涉及信息公開等新類型案件的應對能力不足。
  行政覆議能力建設亟待加強。不少縣級政府法制機構是政府辦公室內部掛牌機構,約38.2%的縣級政府沒有設立法制機構或者只掛牌無編製,平均每個縣級政府專職行政覆議人員不到1人。在執法檢查涉及的15個省份1407個縣中,2011年和2012年,分別有306個縣和277個縣沒有辦理行政覆議案件,有的縣甚至從行政覆議法實施以來沒有辦理一起行政覆議案件。但這些縣每年信訪數量少的三四百件,多的上千件。
  行政覆議體制和工作機制尚需完善。目前縣級以上政府和政府相關部門都具有行政覆議職權,僅地方行政覆議機關就有30450個,行政覆議資源分散,資源配置效率偏低,“無人辦案”和“無案可辦”現象並存。多數覆議機關辦理行政覆議案件以書面審查為主,程序繁雜且不夠公開透明。現行法律法規中關於行政覆議證據的種類、舉證責任、覆議機構調查取證、證據保全、質證等缺少系統規定,實踐中隨意性大。
  檢查過程中,不少政府部門、專家學者、律師、行政覆議申請人提出,現行行政覆議法不能完全適應新形勢新情況的需要,亟待修改完善。而本屆全國人大常委會已將修改行政覆議法列入立法規劃。
  國務院法制辦正抓緊修改行政覆議法,力爭年內將修訂草案提請審議
  執法檢查重在改進工作。十二屆全國人大常委會第六次會議後,國務院法制辦會同中央編辦、監察部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、國家信訪局等6個部門對執法檢查報告及審議意見所提問題和建議逐項研究,提出了改進工作的措施。
  今年5月,國務院辦公廳致函全國人大常委會辦公廳,轉報國務院法制辦《關於落實全國人大常委會行政覆議法執法檢查報告及審議意見的報告》(下稱《報告》)。
  記者在《報告》中發現,國務院有關部門從進一步提高對行政覆議工作重要性的認識、暢通行政覆議渠道、加強行政覆議能力建設、提高辦案質量、完善法律制度5個方面提出了改進措施。
  《報告》透露,執法檢查報告及審議意見明確要求抓緊完善行政覆議法律制度。國務院法制辦正起草行政覆議法修訂草案,重點研究創新行政覆議體制機制、完善行政覆議程序、理順行政覆議與信訪等制度的關係等問題,力爭年內提請全國人大常委會審議。
  據悉,按照監督法及全國人大常委會執法檢查工作有關規定,全國人大內務司法委員會、法律委員會對國務院相關部門整改情況進行了跟蹤監督。今年6月9日,內司委、法律委召開會議,認真研究了《報告》,並聽取了國務院法制辦、公安部、司法部、人力資源和社會保障部、國家信訪局等單位落實執法檢查報告及常委會審議意見情況的彙報。
  6月18日,內司委、法律委向全國人大常委會提交了審議意見,認為國務院有關部門提出的改進工作的具體措施具有較強的針對性和可行性。審議意見認為,當前,我國正處於社會矛盾的多發期,行政爭議的數量上升,解決的難度增大,群眾對依法快速解決行政糾紛的期待和要求迫切。要把行政覆議工作擺到治國理政的重要位置,認真解決行政覆議法實施中存在的突出問題,建立健全高效便捷的行政糾紛解決機制。
  修改完善行政覆議法律制度,統籌考慮行政覆議、行政訴訟和信訪的關係,充分發揮法律制度的合力,已經成為共識。對此,全國人大常委會委員韓曉武等多位常委會組成人員表示,要通過對該法的修改,強化行政覆議救濟功能,擴大行政覆議範圍,實行行政覆議集中管轄,規範行政覆議程序,完善行政覆議與行政訴訟、信訪的銜接機制,建立迴避、聽證、質證、證據等制度,提高行政覆議的公正性和公信力。張淑琴等全國人大代表還認為,應明確行政覆議委員會的組成、定位和功能,真正賦予行政覆議委員會制度上的合法性。
  人們有理由相信,以行政覆議法修改為契機,行政覆議這一官民爭議的“減壓閥”將更加管用。  (原標題:讓官民爭議的“減壓閥”更管用)
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林海峰

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